奧巴馬的煩惱︰如何花掉1萬億美元

時代封面故事    2009-01-18

美國當選總統奧巴馬即將就任，1萬億美元的救市資金也很快就要就位。美國《時代》周刊最近一期的封面故事則指出，要怎麼花掉這1萬億美元來有效刺激美國經濟，能否抓住機會調整美國經濟發展的方向，這足夠奧巴馬頭疼一陣子。 　　凱恩斯主義歸來 　　已故的約翰‧梅納德‧凱恩斯是這個早有預示的時刻最時髦的經濟學家。他正是政府經濟刺激計劃的教父。凱恩斯持有一種激進的觀點，即在不景氣中通過大規模的開支赤字來投入資金，這可以重振低迷的經濟。但他並不太確定錢應該投向何處。在上世紀30年代深刻的經濟大蕭條中，他建議美國財政部“用舊瓶子裝滿鈔票，把它們埋進廢棄煤礦的適當深度”，然後坐著觀望從礦井挖錢的活動創造就業機會和經濟繁榮。他寫道︰“雖然事實上修建房屋之類要更加明智一些，但是上述措施也總是聊勝于無。” 　　當選總統巴拉克‧奧巴馬準備在當前的經濟低迷中投錢了——以8000億美元為開端的經濟刺激計劃，再加上金融救援計劃剩下的一半資金3500億美元，現在，我們似乎確實變成了凱恩斯主義者。幾乎每個專家都贊同，往垂死的經濟中注入1萬億美元將會加速商品和服務引擎的運轉，亦即凱恩斯所謂的“累積總需求”，這至少可以刺激某些短期經濟活動，即使這些錢都只能算是扔進了坑里。 　　不過，凱恩斯認為會有更明智的辦法來花掉這些錢，這也是對的。也有不那麼明智的花掉這些錢的辦法。價值一萬億美元的壞點子會比任何單純的浪費更糟糕，這些壞點子包括了修築沒什麼用處的高速路和橋梁、修建可能會加劇全球變暖的酒精廠和管道、為那些過度貸款的豪宅開發商或新近開始享受長期聯邦補貼的累贅企業減稅。就算是為每個美國人都買一個iPod、一套金廚（Ginsu）牌刀具或者600個大熱狗都會比這些壞點子更明智。 　　然而，更明智的是把這些錢投入到我們真正需要去做的事情里，那也是奧巴馬即將展開的美國經濟恢復和再投資計劃的目標。這將是一系列綜合措施，包括減稅、援助四面楚歌的州政府和地方政府、增加開支以解決從食品補貼券到醫療紀錄計算機化到修補橋梁到寬帶網絡再到提高能源效率在內的各種需求。所有這一切都是為了在2010年底之前保留或增加300到400萬個就業機會。奧巴馬已經表示，速度是他的首要任務，因為華盛頓越快向金融血脈注入現金，就越有助于避免以2位數失業率和通脹為特征的多年經濟衰退。但是他也希望用這個經濟刺激計劃來推進他的長期優先目標︰減少能源消耗和碳排放、為中產階級減稅、改善受到忽視的基礎建設、控制醫療開支並最終削減布什政府任內膨脹的預算赤字。更明確地說，奧巴馬的目標是要利用這次經濟危機以實現他關于更環保、更公平、更具競爭力和更加可持續的經濟的設想。 　　尋找速度與效率的平衡 　　不幸的是，21世紀的華盛頓顯示出了更快花錢的驚人能力，但是它卻還沒有證明它可以更明智地花錢。1萬億，這個數字由1個1和12個0組成，它已經引起了這個年代的掠食狂熱。制鞋企業、動物園、鯰魚飼養場主、商業中心業主、航空公司、公共廣播公司、汽車交易商以及其他每個付得起游說費的人的說客現在都在排著長隊等著從這個經濟刺激計劃中分一塊蛋糕。那些在經濟寬裕時揮霍無度的州現在開始要求援助，政客們也開始粉飾他們不曾投入資金的黑幫博物館、水滑道以及其他玩樂項目以便將之巧立名目當做現成的基礎設施投資項目。奧巴馬的助手們忙亂著試圖在效率、變革和政治上的可行性之間尋求平衡，他們承認，奧巴馬渴盼的速度與改革之間存在著一種緊張。“我們每天都經受著那種緊張，”奧巴馬的一名助手這樣告訴《時代》周刊。 　　在這個四級警報的經濟緊急狀態下（將近200萬個就業機會在4個月內消失了），很容易忘記，那些現成的項目並不一定就意味著是值得投入資金的項目。許多項目現在之所以是現成的，只不過是因為它們沒能達到國會過去撥款時設定的極其低的標準。即使我們今天有點抓狂了——我們也應該抓狂——我們還是負擔不起把明天押注到相當于埋鈔票一樣的基礎建設項目上，在財政赤字達到創紀錄的1.2萬億美元、負債達到驚人的10萬億美元時，我們不能這樣做。經濟蕭條將導致赤字和負債的問題變得更加嚴重，當收入下降時，稅收也會下降，但是我們為避免經濟蕭條花費的每一美元公共資金也會讓我們更深地掉進我們自己的洞里。共和黨領導人警告說，奧巴馬想要花掉的錢是從我們的孩子那里借來的，這令人有點令人不安。而他們自己對于豬肉和減稅的胃口促成了布什時代債務翻倍。但是，共和黨領導人的偽善並不說明他們就錯了。如果我們要花掉另一個一萬億，我們需要我們的投資有真正的回報。 　　那比快速花錢要求更高。那要求迅速審視華盛頓的首要開支項目和開支程序。換句話說，需要快速地改革。 　　救市資金投向何處？ 　　奧巴馬還沒有披露其計劃的細節，因此目前的討論主要集中在總的金額（自由派希望資金更多一些，保守派希望少一些）和總體結構上（自由派希望減稅少一點，保守派希望減稅多一點），而沒有將討論集中于具體的經濟刺激策略。但是說爛了的一句話是，這個計劃要麼是上帝、要麼是魔鬼。 　　例如，如果你想要改善基礎建設，那麼在修理和新建之間就存在巨大區別。當你修理一條公路，你花掉的錢可以減少未來修補公路的需要。當你新建一條公路，你會增加未來公路修補的需要。修補產生的效果也比新的建設要快，據美國聯邦公路管理局計算，修補每花費1美元可以新增9%的就業機會。而在修補消除了浪費乘車者時間和金錢的坑坑窪窪以及其他問題時，新建卻可以開拓郊區或遠郊四處蜿蜒的公路，從而增加投機性開發、擴展市政服務、延長通勤線路、增加汽油消費和尾氣排放等。 　　當然，在談到應對全球變暖時、油價不穩和過于依賴外國石油等問題時，自行車道、電動巴士和輕軌的延長會比公路修補的效率更高。交通項目也可以新增9%的就業機會。但是，還是那樣，像高速鐵路線路和地鐵站之類的交通項目總是比修建公路或修補公路要花費更多的時間。最近的一項研究計算出，花在基礎設施建設上的錢，平均每一美元可以帶來價值1.59美元的短期經濟增長——這比援助各州或廣泛減稅的效果要好一點，比商業減稅或投資者減稅的效果要好很多。而增加食品補貼券或失業補貼更是花錢少見效明顯。 　　重點在于，錢的投向必須明確而詳細。但是當細節留給了國會和各州，他們卻可能把事情搞砸。政客們喜歡為新公路剪彩，但是修修補補的工作卻沒有那樣的成功感。大多數州的交通部門事實上變成了瀝青工廠，多數州都有法律禁止使用聯邦交通經費用于修建公路以外的其他項目。國會不斷為各州開空白支票，把最多的錢給予那些開車和修路最多的州。這事實上是要求聯邦官員“絕不要侵犯各州決定哪些項目應該使用聯邦資金的自主權利”。這是我們的錢，卻由他們來作出選擇。其結果就是國會像撒花生醬一樣把錢撒遍全國，這個工作做得很棒，但是在找出全國性優先任務或推動其實現方面卻做得極其糟糕。“沒有工作指標，也沒有環境分析或經濟分析，”布魯克林研究所的羅伯特‧普恩茨說，“這就像是在分戰利品。” 　　那也是我們重要的基礎設施處在如此糟糕的狀態的一個原因。在紐約城和芝加哥有著最為嚴重的交通擁堵時，找借口說所有的機場都應該獲得均等的翻修經費，那完全是瘋了。而當我們現有的橋梁在結構上存在問題時，我們也不該考慮在阿拉斯加的農村或任何其他地方的農村修建新橋。在卡特里娜颶風以前，美國陸軍工程兵團在路易斯安那州花掉的錢比在其他州花掉的都多，大部分錢都是按照國會中頗具影響力的大佬們的意思花在了無用而又具有破壞性的水運項目上。但是美國陸軍工程兵團卻一直沒有完成新奧爾良周邊的防洪堤壩。現在，經濟刺激計劃可能會包括一些著眼于未來的工作，以協助重建這座城市的自然和人造防線，也或者可能是那些大體相同的項目，而這些項目將增加另一次昂貴而悲慘的災難發生的危險。這將取決于誰來定下調子。 　　奧巴馬不可能指望親手就經濟刺激計劃中的每一項精挑細選。即使新政也是需要“政”的，但是新政也是新的。指望著那種把我們牽扯近這堆麻煩的紊亂開支習慣能夠把我們搭救出這堆麻煩，那也是愚蠢的。 　　深陷死亡螺旋的美國經濟 　　速度和規模並非不重要。我們深陷死亡螺旋之中︰企業以創紀錄的速度在解雇工人，這吸光了消費者的開支，然後又導致更多的解雇，如此循環下去。公共部門需要讓多得嚇人的失業工人和設備重新盡快上崗。研究30年代經濟大蕭條的專家克里斯蒂娜‧羅莫爾將出任奧巴馬經濟顧問委員會主席，她在一段新的YouTube視頻里警告說，我們不能“讓這個惡性循環一路朝著噩夢般的情景發展”。事實上，許多凱恩斯主義的自由派批評奧巴馬的計劃過于猶豫，但是奧巴馬表示，它還將有所發展。 　　但是，如果你不想買愚蠢的東西，那要匆匆花掉1萬億美元還是挺難的。“我們不斷听到說，我們需要花更多的錢。在什麼上面花錢？”奧巴馬的一名過渡團隊助手這樣問，奧巴馬最近的經濟報告預測，即使經濟刺激計劃獲得成功，失業率也將在至少3年以上的時間里保持較高的水平，所以，速度不能是唯一的評判標準。明尼甦達州民主黨人、眾議院交通和基礎設施委員會主席吉姆‧奧貝斯塔表示，所謂的現成項目應該是能在1年內啟動的項目，而不是只有90天。這將真正促進公共交通的發展，2年的窗口期也將留出更多時間來作出深思熟慮的決定。但是如果國會決定最重要的是要又大又快，那就等著看一部國會版的《釀酒師的百萬橫財》吧。 　　而偶然的刺激可能導致國債爆炸，這樣的前景也令人驚慌。這部分原因在于我們去年支付了4500億利息，這都可以跟我們在醫療保險上的開支差不多了，另一部分原因在于，如果外國投資者討厭美國國債了，我們的債務可能會壓垮我們。這也是奧巴馬的顧問們為什麼要集中于短期計劃的原因，因為這不會產生他們稱之為“尾巴”的長期債務來將我們溺死在紅墨水中。在為期一年的時間里給捉襟見肘的交通部門足夠的錢以降低票價，這當然很好，但是一年結束後會發生什麼呢？與之相似的還有，一些自由派提議臨時增加社會保障津貼，但是此類的慷慨總是容易變成長期性的。 　　另一方面，某些經濟刺激辦法也有著消極的後續影響，例如現在花錢以後再儲蓄。這是奧巴馬對提高能源效率表現熱切的一個原因，對75%的聯邦建築進行改造將減少溫室氣體排放，這可以在來年塑造一個有力的典範，並削減政府的能源開支。奧巴馬也想在醫療紀錄計算機化方面投錢，這需要前期投入數百億美元，但是可以可以節省數千億美元的政府醫療開支。“在某種程度上，我們得開始扭轉這種情況，我們不能繼續從我們孩子的未來借錢，”來自威斯康辛州的民主黨眾議員羅恩‧坎德說。 　　但是經濟刺激最重要的原則將改變。奧巴馬的競選活動宣傳它，並贏得了選舉以實現它。如果他能確保每項經濟刺激措施都推動他的首要任務——減少我們對石油的依賴、為我們未來的競爭力進行投資以及以管道工喬可能會稱為撒播財富的方式來平衡我們的經濟部門——那麼，即使這個經濟刺激計劃沒有刺激經濟，它也可能成功。 　　如何把錢花得更聰明？ 　　那麼，錢將投向哪里呢？我們如何確保它們能到達那里呢？在奧巴馬計劃的所有三大要素都包含了偉大承諾和潛在缺陷。 　　第一大要素是要給州政府和地方政府錢，以彌補他們的資金不足，防止他們增稅、削減公共服務和縮減公務員規模。幾乎每個經濟學家都想要這個援助計劃，因為公共資金會產生乘數效應，而削減公共開支將產生負面的乘數效應。紐約、加利福尼亞和佛羅里達的公共開支都極為龐大。超黨派的稅收政策中心主任萊恩‧布爾曼說︰“你不能在人們最需要它的時候拆掉安全網。許多州一直不負責任得可怕，但是這並不是讓他們受到教訓的最佳時刻。” 　　但是什麼時候才是最佳時刻？我們應當援助公共部門，但是除非附上認真的條件，否則，我們還將重復對金融行業的救援，金融行業會把聯邦救援的錢裝進口袋，繼續做他們高興做的事。對那些面臨著最嚴重經濟萎縮的州和地區，援助應該有所保留。他們曾浪費財政盈余、在好日子里還減稅和使用本應用于挽救垂死企業的逐底津貼，他們不應該由于這些行為而獲得酬勞。那些為了維持其財政秩序而令公共醫療補助計劃舉步維艱的州也不應該受到獎勵。 　　奧巴馬的團隊提議，增加聯邦在公共醫療補助計劃中的作用，以此換取各州不要再把更多的家庭提出補助名單。奧巴馬的顧問們希望將援助導向最有需要的地方——要在參議院爭取到支持，這將十分艱難，因為在參議院里每個州有著相等的權力。但是奧巴馬將極力討價還價。他可能會為通過規定和獎勵等提高能源效率的州提供更多的援助。他可能直接把援助下發到交通部門和大城市的政府，這些機構一般會比州政府更具進取性。他可能采納參議院少數派領袖米奇‧邁克康內爾的建議，給予貸款而非撥款，這即將有助于財政部實現其計劃，也可以鼓勵各州作出明智的投資。他可能會要求獲得援助的各州推廣風力和太陽能、擴大醫療覆蓋範圍或者購買燃油效率更高的警車等。如果他們不願那麼做，他們就只好不要援助。底線應該是︰聯邦的錢辦聯邦首先要辦的事。 　　奧巴馬的第二個戰略將是把錢給老百姓——通過減稅、食品補貼券、失業福利和失業者的醫療等。直接給錢是將錢拿出財政部的最快的辦法，但是這些錢如果沒有花掉，就不會對經濟產生刺激。去年以所得稅折扣為主的1680億經濟刺激計劃就是這樣，還有人記得那時候1680億是多麼大的一件事嗎？但是它卻失敗了，因為許多這項計劃的受益者把錢存了起來，或者用來還了信用卡債。這證明，聰明的個人財務決定導致了糟糕的經濟刺激效果。 　　重整美國經濟的最後機會 　　這也說明，通過給錢來推動經濟的最佳途徑是把錢給那些負擔不起存錢的人們。那就是為什麼食品補貼券作為經濟刺激的手段效果會那麼好。那也是為什麼奧巴馬要推動為年薪不足20萬美元的工薪族給予每人500美元的工資稅永久沖抵。但是他的廣泛救援計劃超越了經濟刺激︰他多次承諾實行更加公正的稅收原則，這也可能是他對付這多出來的1萬億的最後的機會。 　　減稅和增加補貼的主要缺陷將是它們的後續影響。很遺憾的是奧巴馬試圖拿走的正是他已經給予的。這也是為什麼任何現金刺激計劃最好的檢驗就是它是否在實質上有意義。奧巴馬的助手們放棄了一項計劃，該計劃原本是打算為企業每創造一個就業機會就抵稅3000美元。但是個人收入稅減免可以獎勵工作，並把錢交到最需要它們的人的手里。現在是機不可失，失不再來。 　　奧巴馬經濟刺激計劃的其余部門將是新政式的政府開支，這些政府開支將主要用于必需的商品和服務。那意味著要用智能電表和房屋節能改造計劃以防止浪費能源；改造輸電線路和發展太陽能電池板以推廣可替代能源；要修建環保學校建築和污水處理廠；要在沼澤國家公園和路易斯安那沿海恢復濕地；要修補年久失修的堤壩、橋梁和機場——再加上奧巴馬提到的寬帶網絡、研究、工作培訓，還有任何似乎是好主意的內容。這是政府在基礎設施上花錢的很理想的時間，因為勞動力和設備都很便宜。而改善我們糟糕的基礎設施將提高我們的競爭力。 　　而基礎設施開支的最理想的重點將是有助于減少我們對化石燃料依賴的綠色項目，但是可以啟動的這類項目只有那麼幾個。環境捍衛基金的納山尼爾‧吉奧海恩在一次采訪中開始列出他希望的清單︰10億美元用于為住宅安裝提高能源效率的窗戶，7.5億美元用于為卡車安裝提高燃料能效的設備，6億美元用于安裝智能鍋爐控制器。“仍然有9980億美元要花掉，”他嘆了口氣說。“真的，我花了很多時間想這個問題，但是離1000億美元都還很遠。”奧巴馬和他的團隊也開始對要求更多的呼聲感到煩惱。為什麼智能改造75%的聯邦建築？呃，要改造翻新一個粒子加速器可並不那麼劃算。那修建更多的高速鐵路呢？挺好，如果還有更多可以啟動的項目的話。為什麼只為200萬住宅進行節能改造？抱歉，知道怎麼用壓膠槍的人只有那麼多。 　　讓國會和各州自行按照他們希望的項目清單來花掉剩下的錢，這個主意可能會對奧巴馬很有誘惑力。但是奧巴馬的顧問拉里‧薩默斯警告說，考慮不周的經濟刺激計劃“可能會比正待治愈的毛病有著更嚴重的負面影響”。宣傳清潔煤炭、酒精和其他被誤導的能源技術會比不作為更糟糕。必須要對凱恩斯說抱歉，他所謂的“修建房屋之類”的經濟刺激措施可能會導致與去年破滅的相同的泡沫。在基礎設施開支領域，國會兩黨一直顯示出了一致得令人印象深刻的決心來辦壞事。 　　這些日子，眾議院交通和基礎設施委員會主席奧貝斯塔一直在大力宣傳一個對交通給予新的傾斜的“重建美國計劃”，但是這個計劃仍然把高速公路放在首位。你沒法希望一個從1963年開始就擔任國會山肥缺委員會成員的人來提出更多改革，這個人在上一份交通法案中指定將300萬美元用以修建一條高速公路，以解決明尼甦達州霍伊特湖565號鄉村公路與巴比特21號和70號高速公路交叉之間的臭名昭著的擁堵狀況。與此同時，像亞拉巴馬、堪薩斯和德克薩斯等州提出了各自的現成的交通項目計劃清單，而這些項目嚴重傾向于那些偏遠雜亂的公路。密甦里的項目清單上全是公路項目，而這些公路沒有一條是在該州最大的城市聖路易斯。奧巴馬已經表示，將拒絕救援資金指定用途，但是如果國會只是按照通常的慣例把現金交給各州——除非奧巴馬干涉，否則一定會是這樣——那麼美國將等著另一次瀝青狂歡節。 　　顯而易見的解決方案將是由某種獨立仲裁人來建立績效評價和評估經濟刺激項目的時效性、後續發展、競爭力以及碳排放。在競選期間，奧巴馬提出建立基礎設施銀行，這種銀行將不為那些無法產生經濟或環境回報的計劃提供資金。但是奧貝斯坦的45年議員生涯並不是為了就此讓出權力。布魯克林研究所的羅伯特‧普恩茨說︰“這就像是要給一條戰艦掉頭，而我們根本沒那個時間。” 　　經濟刺激計劃的心理學效果 　　所以混亂和爭奪還在繼續。北卡羅來納那個有著體育館和“高檔會議場所）的大型水上公園可能听起來很像是浪費了2200萬美元，但是它將為該州加斯托尼亞的人們提供很好的經濟刺激。旅游業希望獲得1000萬美元來把美國作為旅游目的地進行推廣，這現在是個更加艱難的任務。對美國制衣和制鞋工會而言，這場經濟危機只突出了取消鞋類進口稅的需要。“建立自信非常重要，”派勒斯（Payless）鞋業母公司的CEO馬特‧魯貝爾解釋說，“而沒有一雙新鞋——你知道的，只有一雙破爛而不合腳的鞋——那不會產生良好自信。” 　　讓我們面對它吧︰財政刺激是一門模糊得令人心煩的科學。沒人確切知道它在短期內會有什麼效果，也不知道它長期會產生什麼效果。它與其他的政府開支並沒有那麼不同，只除了政府開支的重點在于開支本身。一如既往地，總會有贏家和輸家，不可能為每個人帶來平均的經濟刺激。在2年後，如果經濟衰退結束，懷疑家們會聲稱，不管有沒有經濟刺激計劃，它都會結束。如果2年後經濟衰退仍然徘徊不屈，經濟刺激計劃的支持者則會贊揚經濟刺激計劃阻止了更糟糕的結果。就像第一輪金融救援一樣，最重要的短期效果將是心理上的，也就是通過政府參與發出訊息平息市場的擔憂。 　　這將是昂貴的訊息，而我們將在很長一段時間里為它買單。奧巴馬無法控制市場反應或雇主的反應，但是他可以利用這個機會從履行承諾開始，並開始促使這個國家擺脫骯髒的能源、破敗的基礎設施和經濟不均衡。如果他為了規模和速度而犧牲這些目標，他將失去開啟一個新方向的獨一無二的機會。他不需要懇求國會花錢，那就像是懇求餅干妖怪吃東西一樣。他需要堅持立場︰不改革就沒錢。那將不僅僅是重建消費者信心，它還將重建公民信心。就像制鞋行業的那些人說的那樣，在現在這樣的時候，自信至關重要。