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預算改革也是政治改革：

中國正不露聲色推進政改？

2009/04/02

亞洲周刊江迅／今年人大、政協兩會審議了最沉最厚的預算帳本，全國人大委員長吳邦國強調「人大監督不是給政府惹麻煩」。廣東、浙江、上海、河南等一些城鎮試點預算改革，中國正不露聲色地推進政治改革。

被稱為「國家帳本」、國家財政「收支大帳」的政府財政預算，朝著陽光財政的路徑艱難前行。選人和管錢是民主化的兩個主要構成。中國的民主選舉，步履蹣跚跛行，在公民社會尚未成熟的當下，一時難有大的突破，改革推進者轉而將目光轉向公共財政預算。一場預算改革風潮掀起，廣東、浙江、上海、河南、河北、福建等一些地市，率先不露聲色地一步步推進這場政治改革。

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較以往相比，內容更明細，易讀易懂有所改進，九十四個中央部門預算，比零八年增加了四十四個，比二零零零年增加了九十個。不過，目前各地政府到中央的預算報告，常存在兩個問題：太專業，人大代表看不懂﹔太簡單，人大代表看不出門道。此外，目前政府預算資金的涵蓋范圍太窄，大量的預算外資金來源游離于預算管理之外。

不過，政協委員、上海財經大學教授蔣洪的一項研究表明，從中央到地方的政府財政公開方面，依然存在嚴重問題，透明度不足，沒有披露設計細節的財政信息，包括財政學教授在內的很多人依然看不懂。在全國兩會上，人大代表、廣東中人集團建設有限公司監事會主席李永忠，發現同一項醫療衛生支出的兩個不同地方數額竟相差一百零三億元（約合十五美元）﹔昆明市人大常委會主任李培山發現，中央財政中，環保有几十億元沒有花掉﹔更多的代表和委員指責預算草案中專項支付轉移太多，几乎每個業務部門都有大筆專項資金，這些「其他開支」派什麼用場，不透明的「黑洞」易生腐敗。

最高權力機關負責地審查預算，是百姓的委託。不過，這也只是近年來才有的變化。中共中央黨校一位教授說，對人大委員長吳邦國三月九日的工作報告，境外媒體關注重點是人大和「一府兩院」不是西方的「三權分立」的論述，其實，這只是老調了，知內情者更會關注人大委員長吳邦國反覆強調的那段闡述：監督權是憲法法律賦予人大的重要職權，是不可替代的﹔人大監督包括法律監督和工作監督，內容非常丰富﹔人大依法搞好監督，有利于推動「一府兩院」改進工作。吳邦國在參加代表團審議人大工作報告討論時說：「人大監督不是給政府惹麻煩。」

吳邦國態度的轉變

吳邦國這一說法與多年前他在廣東的講話是根本轉變。這位中央黨校教授說，早在二零零四年十一月，吳邦國前往廣東考察人大工作。他談到要完善人大工作制度和方式，提高人大會議審議質量，使代表知情知政。人大監督政府預算，預算包括項、目、類，人大拿到的預算審查只是分類而已，最后的應該到款，這才叫真正的預算，你要買几台電腦，每台需花多少錢，實際預算都有，只是不給人大代表看，人大代表看的只是類，基本建設多少，醫療補助多少，細節一概沒有，實際上后面還有三、四個項目。

這位中央黨校教授說，香港特區政府零九年的財政預算案文本極為詳盡，開支詳細到辦公室的座椅，政府出盡招數，派傳單、建網站、上電視、接熱線、去公眾場合解話，全方位披露財政預算案內容。當時廣東省試圖將預算的細節全給代表審議，省人大代表發現，有三千萬元人民幣用在廣東省政府的幼兒園的補助資金，人大代表就責問，為什麼省政府的幼兒園要用財政預算的資金呢，那老百姓的幼兒園就不能要了嗎？你不是拿百姓的錢為官家服務嗎？代表提出了，但省政府最后還是將三千萬元給了那幼兒園。這事就被曝光了，引發諸多議論。吳邦國到廣東考察，時任廣東省委書記張德江就把人大代表對預算案的質詢當作改革經驗，向吳邦國作匯報，以為吳邦國會肯定這一做法。沒想到吳邦國臉一沉，說：「人大不要給政府惹麻煩。」這以后廣東就不再對政府預算案作質詢了。

當下，北京政治學者將預算改革分為「技朮性」和「參與性」兩種，把后者視為政治性改革，技朮性改革既沒有人大代表參與，也沒有百姓參與。早在零五年，在浙江省台州市的溫嶺市新河鎮，北京學者與當地政府商議后第一次啟動參與式預算改革。他們不僅把所有預算都公布了，且在人大會議之前發給百姓，在人大會議期間，請人大代表就預算案中的問題提出看法。中國大陸第一次出現這樣的場景：鎮長、書記這些官員坐在主席台上，人大代表坐在台下提問題，相應的官員站起來詳細解答，這樣的氛圍具有質詢性質。這一年，只是做到提出問題，由官員解答，而后小組討論，最后投票決議。

零六年進一步擴大了。在溫嶺市新河鎮人代會之前，預算案先下發，而后分農業組、工業組、社會組三小組討論，包括政府官員、人大代表、鄉和村的精英，即協會會長、村長、村書記、大公司經理。開會前作几小時的培訓，而后由他們提問題，鎮官員作答。三個小組的負責人把意見整理成文，在人代會宣讀，再由人大代表提出質詢，官員作答。之后，召開人大主席團擴大會議，包括主席團成員、政府主要官員，一起就百姓意見對預算案作修改，再將預算案退回人大，人大分小組討論預算案細節，人大代表再提出自己意見。這一年還作出決定，至少五名人大代表就可以聯名提出預算修正案，交人大主席團討論，而后交人代會全體會議表決。

零八年又推進一步，在正式表決之前，人大代表之間展開辯論，比如，某個項目應該增加三百萬，誰領銜提出要擺出道理，解釋完，別的代表可提出不同意見討論，再由人大代表投票表決，結果這一年兩輪預算案都沒有通過。零九年又推進一步，人大代表辯論完，不立即投票，而是將几個預算修正案退回小組討論，而后投票表決。溫嶺是零五年開始的，零八年已由一個鎮推廣到五個鎮，同時在縣一級預算中，選擇交通部門的預算作試點。零九年已選擇五個部門，交通、水利、計划生育、城建規划、科技五部門，另有四個綜合性專題預算，如農民建房、大工程項目等。

河北省邯鄲市網絡作家田奇庄給市政府寫信，要求政府公開預算，查詢政府的財政審計報告。政府回答說，國務院《政府信息公開條例》沒有涉及預算。最近，北京學者請他再次向政府提出預算公開，如果政府仍堅持說《政府信息公開條例》不包含預算案，那他們就在北京舉行研討會，請媒體採訪，預算案的錢是百姓的錢，為何百姓不能審議，要求修改條例。

公開透明是解決公共領域低效率與腐敗的一劑良藥。在中國，預算過程和詳細文件長期都作為機密，或在技朮上使公眾與這些資訊無緣。北京「世界與中國」研究所所長李凡說：「共產黨也覺得應該是公共財政，錢是百姓的錢，要為百姓所用。你說是公共財政，那你的政府財政預算就應該讓我知道，要讓百姓知道。目前各地各級人大都有這樣的呼聲。真正要監督的是兩樣東西，一是人，一是物。人大對人事管不了，所有的干部是中央組織部在管，那就管錢。中國預算改革已經引起國際上特別關注，中國改革的下一個突破點就是預算改革。」現代國家必然是民治民享民有的國家，財政預算公開一小步，政治民主前進一大步。