中國改革雜志
中央在此輪反腐中采取了改革開放後最大範圍的制度化、規模化防腐反腐措施，決心昭然。
2009: 制度反腐 力度空前
——聚焦上半年近百名腐敗官員被懲處
2009年全國“兩會”前的民調顯示，“反腐敗”遠超過預想中的“經濟危機”，居民衆關注熱點榜首。在今年已過的六個月裏，中央政府以及部分地方政府揮下的反腐利劍撼動整個官場。随着鄭少東、米鳳君、陳紹基、王華元、劉友君、許宗衡、皮黔生等一批(副)省部級官員被查處、十餘件千萬元以上的特大貪腐案被披露、數十名腐敗官員被處以重刑、近百萬縣級基層官員接受中央的“ 跨級直訓”，深入市縣基層政權的反腐大網正在張開。中央在此輪反腐中采取了改革開放後最大範圍的制度化、規模化防腐反腐措施，決心昭然，力度空前。
重點領域：改革與反腐相結合
6月5日，在中央紀委監察部工作會議上，中紀委書記賀國強表示，要把推進一批改革措施與反腐倡廉其他工作緊密結合起來，認真治理工程建設、房地産開發、土地管理和礦産資源開發、金融、司法等五個領域的突出問題，重點推進幹部人事、行政審批、财稅、投資、政府采購、國有企業改革和現代市場體系建設等七個方面的改革任務。
被點名的領域，正是目前腐敗的重災區。重點領域腐敗以及“借改革之機，行腐敗之事”的腐敗新趨勢，已經被中央所重視。
此舉被外界描述爲“中國新一輪反腐的具體方向。”
在五個領域中，首當其沖的即是土地腐敗，其與“土地财政”挂鈎，已成爲地方政府最受诟病之處。2009年年初，牽連甚廣的上海土地腐敗案又一主角，原浦東新區副區長康慧軍終獲無期。幾乎就在同時，江西省國土資源廳爆出集中腐敗消息，該廳4名副廳長3名去職，而這3人均曾負責過土地方面相關工作。
與土地腐敗密切相關的、在房地産開發過程中的貪腐，已令上下皆怒。
2月27日，重慶“規劃系統腐敗窩案”的核心人物、原重慶市規劃局局長蔣勇因受賄1796萬餘元被判死緩。對這一案件的追查和審理已持續近兩年，直接牽連出的副廳級以上官員近10人。這還隻是建設系統近年來行業腐敗的冰山一角。
住房與城鄉建設部副部長仇保興透漏，除重慶外，昆明、海口等城市的房地産開發過程中，在規劃審批環節上相繼發生重大腐敗案件。其中僅海口市規劃局原局長許西茂一案，涉案金額就高達4000多萬元。部分基層官員斂财已達“瘋狂”程度。
爲了應對行業腐敗發展的趨勢，4月24日住房和城鄉建設部與監察部聯合下發給各地建設和監察部門标有“特急”字樣的電文，部署“房地産開發領域違規變更規劃、調整容積率問題專項治理”。嚴格治理通過修改規劃方案、改變土地使用性質、或者提高容積率等手段謀取非法利益，截留中央政府投資進行炒樓、支持樓市欺詐等行爲。這已成爲近期建設系統和房地産開發領域預防和懲處腐敗的新動向。
對于工程建設領域的腐敗，業内人戲稱，“工程建起來，官員倒下去”是國内工程建設的常态。最讓民衆擔心的是，2008年宣布的四萬億元投資計劃中，大型工程建設占據了重要位置。其中，央企成爲執行投資項目的一大主力。爲此，4月31日，國資委直接發文稱，将對中央企業承擔的新增中央投資項目開展專項監督檢查。并指明監督檢查工作要全面覆蓋到項目的工程招标投标、施工管理等七個環節，并重點提及要檢查投資項目是否過多、負債投資比例是否過高，檢查投資規模是否與審批結果相一緻，以及投資資金是否專戶管理、專款專用、單獨核算。緊張氣氛和重視程度一目了然。
與前三個領域相比，郭京毅、黃光裕案中涉及的金融腐敗，以及随後在陳紹基、鄭少東案件中體現出的司法腐敗，更爲各界人士所知曉和關注。在這些案件中，除了行業本身的制度漏洞等問題外，還體現出目前腐敗的另一組關鍵詞，窩案與牽連。這個特征在國内廣泛的基層反腐問題上表現的更爲明顯。
郡縣治，天下安
在中國基層政府中， 由于幹部的提拔任用、重大工程決策等都由擔任“一把手”的書記“一錘定音”，于是在很多基層政府中書記的“ 個人意志” 就代替了權利意志，高度集權的體制爲基層“一把手”提供了腐敗的機會。隻在“幹部選拔任用的決定權”一條上，就給貪腐窩案制造了空間。
對此，很多人會想到皖北城市阜陽。曾任阜陽市委書記的王懷忠，确實是涉及市縣“一把手”腐敗群案中的代表人物。其任阜陽市委書記期間，大肆貪污腐敗、買官賣官，阜陽前後兩任市長李和中、肖作新，副市長付紅傑、市委秘書長張華琪，市組織部長韓希鵬，市宣傳部長王漢卿，市轄區的颍東區委三任書記，蒙城縣委三任書記，颍上兩任縣委書記等衆多官員均因此落馬。
這種官場牽連，給阜陽帶來的惡果還不隻是一屆領導班子的貪污腐化。2005年，繼王懷忠後阜陽又一任市委書記王昭耀被查處，一批縣(區)委書記紛紛落入法網。同時震驚全國的阜陽中院腐敗窩案被揭開，阜陽中院副院長和10餘名(副)庭長先後入案。次年，連續主政阜陽中院十幾年的尚軍、劉家義、張自民三任院長“前腐後繼”的落網。短短幾年間，阜陽衆多實權部門的負責人被查實有行賄行爲，牽連的各類幹部達八九百人，有些縣下的鄉鎮領導行賄率達到 100%。
權錢關系、權色關系、裙帶關系等政治生态環境中盤根錯節的關系，是使阜陽貪腐官員集體生存，繼而成爲互相牽絆集體落馬的關鍵。但直到現在，這些行賄的涉案人員中除了少數因年齡退居二線，或者有嚴重問題被撤職查處，其餘問題幹部們大多數都還在買來的位置上。民衆很難相信，在這樣大面積“帶病履職” 的阜陽官場和組織體系中，腐敗能夠根治。
果然，今年5月，阜陽再度爆出“負面新聞”，中國農業銀行阜陽分行下屬騰達支行行長李群進行高額民間信貸，涉案金額過億。而同時令人們關注的，是在李群的借款人中那大批的阜陽官員或官員家屬們。僅爆出的阜陽市颍泉區廣電局工會主席張國琴(其夫爲主管招商引資的颍泉區勞動局副局長)及其妹妹張國珍手中就有李群本息合計4000萬的欠條。其他不敢前往登記備案的“受害官員”有誰？總計欠款金額是多少？這些成百上千萬的“家财”從何而來？
從市縣一把手， 到公檢法系統，再到事業單位、金融機構，近10年時間的阜陽，或多或少體現出在全國範圍内基層“一把手”權力失制的情況。
這股不正之風在基層政權内似有泛濫。半年來，就有湖南資興市委書記黃湘鄂、内蒙古赤峰市松山區委書記王玉良、湖南通道侗族自治縣縣委書記李先勝、四川省仁壽縣縣委書記張敏、山東齊河縣縣委書記李風臣、甘肅慶城縣縣委書記張暢钰、河南省安陽縣縣委書記王社民等數十名縣委書記因貪腐落馬。
爲遏制這股貪腐之風，中組部将“一把手”培訓工程設定爲幹部培訓工作的重點工程之首，至今全國2000多名縣委書記已全部接受培訓，以前中紀委主導了自其恢複工作後首次大規模的縣紀委書記培訓。“上級監督太遠、同級監督太弱、下級監督太難”一直是基層監督的現實難題。除培訓外，中央還特别發文給予縣紀委以經費與配備保障，提出縣級紀委擴編、紀委書記在縣常委中排位前移等措施，以期提高基層紀委監督職能。
政法系統内的基層公檢法司的全面培訓也已陸續展開。兩年内的目标是，對全國3080名縣級公安局長；3500餘名基層檢察長；所有中級法院、基層法院院長；包括新任司法廳(局)長、監獄局長、勞教局長，全部監獄長、勞教所長、縣(市、區)司法局長，甚至部分律師事務所黨支部書記在内的司法幹部培訓都要完成。
在這次大規模國内基層幹部培訓潮中，一個重大特點是“跨級直訓”，多個縣級實權部門主政官員直接進京受訓。這不僅是爲了中央推行廉潔實幹等幹部隊伍教育意圖的直接傳遞，更爲最高層提供了一次基層形勢的全面摸底，爲基層政權的“固本培風”提供了最有利條件。
中央編譯局當代研究所所長何增科告訴《中國改革》記者，一般來講在一屆黨的全國代表大會中，一中全會和二中全會主要是人事變動和大政制定，三中全會則更多的涉及到制度落實、創新、攻堅與完善，這其中嚴懲腐敗和制度反腐是很重要的一項。
繼2008年中央頒布《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》，首次系統、全面地提出了反腐敗制度體系的框架之後，有關部門表示，今年内将争取起草、修訂出台另外13件反腐法規。此外，還将積極做好26件反腐法規的起草修訂，擇機出台；另有8件法規的研究論證繼續穩步推進。制度化、規模化的防腐反腐已成爲2009年中國最受關注的官場新風。
專家對此分析認爲，2009年可以說是中國反腐敗制度建設的攻堅之年。
竹立家：反腐治根在于用人制度
5月22日中共中央政治局召開會議，審議并通過了《關于實行黨政領導幹部問責的暫行規定》、《中國共産黨巡視工作條例( 試行)》、《國有企業領導人員廉潔從業若幹規定》，同時向全黨提出要求，把學習貫徹實施這三項法規制度，作爲加強反腐倡廉建設的重要政治任務。其中《關于實行黨政領導幹部問責的暫行規定》是針對負有決策責任的“黨政領導幹部問責”的正式法規，它的出台也使我國在制度層面基本完善了對公共權力控制與監督的責任追究、紀律追究、法律追究三大機制。
2009年上半年，中組部、中紀委、國務院、甚至中央政治局會議在預防腐敗和反腐敗方面進行的一系列舉措，力度不可謂不大。這些竹立家：反腐治根在于用人制度都昭示着，我們已經意識到腐敗問題已成爲中國改革發展、社會進步的最大障礙。腐敗之風亟待遏制，毒瘤必須根除。
我曾做過一個粗略統計，中國目前在職的部級幹部大約是2400多個，局級幹部5萬左右，處級幹部50萬左右。從1990年以後，特别是2004年嚴格監督和處理官員腐敗問題至今，每年平均有10名左右的部級大員因貪污腐敗 “落馬”，而基于這一原因處理的局級以上幹部年均400名左右，處級幹部要達上千人。做一個不甚精準的對比，部級官員基本相當于國外某些國家的内閣成員，内閣成員如出現被問責、被指貪污腐敗或行爲不當，整個内閣都會震動。我們僅貪污腐敗一項，就達到每年“落馬”10名部級高官，這個比例怎麽說都是很大的。
從已查處的貪腐案件來看，目前最重要的趨勢是“一把手”已經成爲貪污腐敗渎職犯罪的重災區，從一些資料數據上，“一把手”犯案比例可能超過 50%，有的地方甚至達到70%。這種情況不隻存在于黨政機關領導幹部中間，在學校、醫院、科研院所等一些事業單位，也出現了“一把手”獨攬大權，管理層由少數内部人控制，動不動以組織或改革的名義，對持反對意見的人排斥和打壓，瓦解了群衆的工作動力和對組織的信任，其胡作非爲積累了群衆的怨氣，給這些地區和部門的經濟社會發展造成了很大的損失，也極大的損害了黨在基層的威信。這種權力無限大，責任無限小，監督和制約不配套的“一把手”痼疾，更誘發了幹部選任中的投機鑽營、拉票賄選、跑官要官、帶病提拔等種種問題，也使得貪腐案件中“買官賣官”的規模和程度逐年“ 攀比” ， 到了非變革“ 吏治”不可解決的地步。
第二個趨勢是因貪腐被查處幹部的年輕化。廣東省紀委的統計顯示，近兩年來，因違紀違法被立案查處的幹部，45歲以下部分占到了總數的55%以上，這個數據值得我們深思。
同時，近期的腐敗出現了一種新動向，即，“通過高喊改革口号而擠壓改革空間”，使一些關鍵改革流于形式。部分官員在政府工作、行業發展等問題上高喊改革與民主的口号，但在執行過程中隻是走形式擺樣子，更有甚者反而操縱民主程序實現自我意願， 玩弄民主，群衆敢怒而不敢言。
針對腐敗問題，制定法律法規嚴格監督和懲處犯罪是必要的。但國内的現實是，來自各層面的法律法規、文件決議不可謂不多，但預防腐敗效果仍不理想，腐敗案件層出不窮，有些地區或位置甚至是接連幾任“前腐後繼”。
究其根本原因，在一個單位、一個部門、一個地區群衆沒有切實的制約領導權力的“剛性”渠道，特别是制約“一把手”權力的剛性渠道。人民群衆的“知情權、參與權、表達權、監督權很難發揮。
許多案例證明，領導對群衆的“四權”有着很大的制約作用，敢于提意見的後果對群衆個人來說很嚴重。由于我們在用人問題上至今沒能實現一個行之有效的選拔晉升制度，拉幫結夥、買官賣官在一些單位幾乎就是明火執仗，黨的事業、人民的事業變成了“小團夥事業”，讓群衆心寒。所以，要根治腐敗現象，最根本的是要治理用人上的腐敗，要切實限制“一把手”的用人權，防止公共機構管理層形成“ 團夥利益” ，以組織名義謀取“私利”。用人腐敗是最大的腐敗，這也正是中組部部長李源潮反複強調、用三五年時間根治選人用人不正之風頑症的原因。
社會主義政治文明的核心價值就是民主，就像十七大報告裏面講的，民主是社會主義生命。也就是說沒有民主，就沒有社會主義。目前的改革已到了一個關鍵時刻，通過民主的形式選人用人無疑是我國政治行政體制改革的方向。
要使選出來的幹部得到群衆認可，關鍵還是誰來“選”。在“選”的過程中，提名、考察和考核各環節都非常關鍵，哪一個環節出了問題，都會嚴重影響選人用人的公信度，影響群衆對幹部的看法。
目前選人用人公信度不高的主要原因， 是我們所制定的原則和程序落實不到位， 在實踐中得不到嚴格執行。群衆通過民主參與的形式選出的幹部，群衆當然認可。如果把民主當成擺設和口号， 實際上還是領導任命制， 那就擺脫不了“ 官選官、大官選小官” 的選任模式。從這個意義上說，浙江的票決制、四川的公推公選制實驗， 都是具有标杆意義的民主實驗， 它們通過社會主義民主的形式， 讓群衆在選人用人上， 特别是在選用“ 一把手” 上有表達權、發言權和選舉權， 是我國基層民主的有益實驗， 應盡快在全國38000個鄉鎮推廣。
我們要特别強調的是，在“一把手” 選拔上的民主至關重要。用民主的辦法， 選好用好“ 一把手”，不是用西方的三權分立和普選制，而是要實現黨代表和人民代表真正的選舉産生。層層選舉，以制約“一把手”權力，避免單位小團體化、家族化，甚至是“買賣化”，不能讓“一把手”用其個人意志代替權利意志，代替黨的意志和人民的意志。
相對于政務官的選舉， 作爲副職的事務性的公務員則應該通過績效考核和資曆制度等科學程序實現自然晉升。同時，政府要在行政過程和官員财産問題上堅持公開透明，推進政府信息公開，盡快通過官員個人财産申報制，這是從根本上遏制腐敗的方法之一。
另外，對于現有的選人用人指導思想及幹部制度的缺陷和漏洞，我們也亟需梳理和思考。
目前基層在推行領導幹部年輕化問題上，出現了把關松散、特殊政策被濫用的情況。在一些鄉鎮，書記、鄉鎮長要求30歲，團委書記(副科級)要求 28歲，這與基層繁重、複雜的工作要求幹部具備的較強綜合能力極不相符，不利于形成科學合理的班子成員年齡梯次結構，也不利于發揮不同年齡段幹部的作用。推行幹部年輕化絕不能采取按任職年齡層層遞減的“一刀切”方式，年輕化不是低齡化，破格提升更不能成爲官員晉升的常态。
同時，我們也不得不承認，扭曲了的領導幹部年輕化和後備幹部制度是造成腐敗年輕化的一個因素。如果制度不穩定，沒有對大多數人形成正向激勵，給予所有官員以正确的職業預期，提拔了一個不該提拔的人，那麽極有可能是“提拔一個幹部，涼了一批人的心”。
