各地方政府缺錢已成為常態

引發對中國未來經濟發展的擔憂

中華工商時報

　　按照今年年初財政工作會議上透露的信息，2011年度預算赤字還會在9000億元左右，而前兩年已經登堂入室的地方債還按照2000億安排。財政部財政科學研究所所長賈康表示，地方政府的債務將直接對中央財政還本付息，因此償還債務的能力很有可能是各省分配額度的重要因素。由于各地政府缺錢早已是一種常態，地方政府債務已經開始引發人們對中國未來經濟的擔憂。

　　地方舉債沖動

　　目前實行的《中華人民共和國預算法》規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

　　2009年，我國首次在全國範圍內發行地方債券2000億元，利率通過市場化招標確定，由于由中央財政間接提供信用，因此信用與利率接近于國債。

　　中國人民大學公共管理學院教授孫玉棟認為，地方政府缺錢成為常態，一是財政體制本身決定的，二是地方事權與財權不完全對稱導致的，地方債是由中央政府代發的擺在明面上的債務資金，地方政府不是主要靠這部分內容解決資金問題。

　　1994年分稅制改革之後，地方財政收入佔全國財政收入的比重急劇下降，而相應的政府職能卻並未同比例減少。為了提供公共服務和進行基礎設施建設，地方政府不得不大舉借債，負債情況日益嚴重。

　　來自監管部門的相關資料顯示，目前，全國各級地方政府融資平台有9000多家，2009年末，地方政府融資平台末償還債務達7.38萬億元，同比增長70.4%。而2010銀監會第三次經濟金融形勢通報會議披露︰1.7萬億元地方債有壞賬風險。

　　據有關報道，在中央金融“十二五”規劃中，大力發展債券市場，包括啟動市政債券，將是其中的重要內容。中國人民銀行發布的《中國金融穩定報告(2010)》，也建議在研究論證市政債券管理辦法的基礎上，試行發行市政債券。更有專家提出，在“十二五”期間容忍地方融資平台貸款。

　　市政債券也就是地方債。其實從地方債發行伊始，爭議就一直存在，地方債應該發行，這毫無疑義，但是在地方債發行之前，應該清理地方政府債務，但是因為那場讓所有國家措手不及的金融危機，中國的地方債在沒有對地方政府債務進行清理的情況下就倉促發行了。

　　地方債的發行最終選擇由財政部代發的方式來解決發債主體的問題，到目前為止，地方債的發行還沒有成為常態。相對于地方政府投融資平台的貸款帶來的系統性金融風險，地方債的發行風險更小一些，看上去也更合章法。

　　財政部預算司官員此前表示，財政部將會在2011年即將舉行的全國人民代表大會上報告地方公開發債問題的討論結果。種種跡象顯示，地方債的常態發行幾乎已勢在必行。房產新政的強力推行、地方投融資平台的清理，更是讓地方政府融資難的問題日益突出。

　　清理地方融資平台

　　2008年下半年，美國金融危機爆發後，中國采取了比美國更有力度的救市政策，從而導致了2009年的銀行信貸極度擴張。在中央政府4萬億投資推動下，地方政府聞風而動，利用地方政府主導下的融資機構聚集銀行貸款，用于地方政府的融資項目。

　　不過，在地方政府融資平台的膨脹過程中，由于有前車之鑒，四大國有商業銀行及全國性股份制商業銀行對其項目融資持有比較謹慎的態度。于是，地方政府項目融資主要伸向了城市商業銀行和農村信用社，使大量的銀行資金在極短的時間內流入地方政府各種融資平台。不管是“銀信政合作”、“城投債”還是平台公司貸款，在中國金融領域里，信用不良的債務人從穩健不足的債權人得到大規模的信貸資源，最終傷及的是全社會的信用體系乃至市場機制本身。

　　地方融資平台一個突出的問題是經營性質不明確，經營性資產缺乏，經營收入少。地方融資平台大多既承擔了融資功能又承擔了投資和經營功能，一些地方政府為增強地方融資平台的融資能力，將大量道路、橋梁以及公園等公益性資產注入地方融資平台。

　　通過地方政府融資平台的很多建設項目不僅效率低，而且資金需求量大、投資回報率低、信貸風險高、貪污腐化嚴重，完全依賴地方政府其他收入償還或地方的土地財政收入償還。據悉，在2009年的地方財政收入中，土地收入佔1.6萬億元。2010年和2011年，各地樓市調控舉措不斷升級，由于土地和樓市的前景不明，未來債務風險也在積蓄加大。在這種情況下，這些信用貸款僅是依靠地方政府財政還款將面臨著巨大風險。

　　從2010年開始，中央政府要整頓地方政府的融資平台，以便降低國內金融體系的潛在風險。當前，監管部門正著手對地方融資平台債務進行分類管理，這有利于規範現有債務，能夠起到緩解債務風險的壓力。另外，這種加強監管的舉措還有利于抑制地方政府無度舉債的行為。

　　外界一直認為清理過程將會遇到一些阻力︰銀行無限擴張的信貸政策，不受約束的地方政府投資沖動，地方政府的GDP考核機制，

　　地方政府融資渠道不順暢、不規範、不透明，商業銀行的市場化改革滯後等等，這些都是影響治理地方政府融資平台的重要方面。

　　對此，孫玉棟說︰“其實不存在什麼阻力，只要中央真的想整頓就一定能整頓，但這是靠行政手段完成的，如果不解決好政府間財政關系，即不解決好中央與地方政府的財力劃分問題，即使這次整頓了，還會有其他的變通，所謂治標不治本。”地方政府融資平台之所以存在的根源就是地方政府的財力與事權不匹配。因此，轉移支付制度還要做大調整。

　　安全與風險之爭

　　有專家認為，雖然地方舉債過多，但是也不會面臨像國外政府面臨破產的狀況。其一，鑒于國有商業銀行體制與政府行為之間的長期歷史淵源，地方債務即便無法按期歸還，可以隨時獲得延期或展期，而不可能出現商業銀行逼地方政府破產；其二，中國在行政體制上屬于中央集權制，地方政府只是名義上擁有部分財政分權。與美國嚴格的財政分權體制不同，中央政府在各級財政管理體制上擁有絕對的權威性。由此，即便地方政府出現債務危機，也不可能像美國加州一樣去實施破產清算，中央財政必然要干預救助。

　　目前為止，有關中國地方政府債務的總規模始終是一個未知數。有專家預測，到2011年末，地方融資平台負債將會高達12萬億元，而地方政府債務總額將至15萬億元。地方債近幾年來規模大幅擴張，引來人們擔憂，如果面臨償還風險，將會出現什麼樣的問題？最後的損失將會由誰承擔？

　　孫玉棟說，由于政府會計制度的問題，地方政府債務現在還沒有一個準確的、權威的數據，“我個人也認為數量不小，但沒有深入調研，所以還無法認可上述這些數據。但一個事實是，政府債務最終還是要靠政府來負擔，其結果就是新的債務增加，或者稅收收入剛性增長，而這歸根結底是要轉嫁到居民身上的，所以對政府的債務規模應該嚴格控制。”

　　地方政府用于公共事業建設等方面的資金很多通過設立融資平台來籌措資金，而這些融資平台通常由地方財政做擔保，形成隱性的地方債務。孫玉棟說︰“這種地方債加大了政府的直接和間接的償債壓力，同時也使地方政府的信用面臨考驗。目前即使是由中央政府代發的地方債務也是由地方政府作為債務主體的，如果到期無法償還，一般也是通過替換債（借新還舊）來解決，這樣會使債權人或者潛在的投資者對地方債務的信譽度產生一定的疑慮，同時隱性債務的負擔也容易使政府忽視風險的防範。”

　　由于由中央財政間接提供信用，因此地方債信用與利率接近于國債，作為投資來講，也是普通投資者關心的事情。

　　孫玉棟認為，地方政府的債務是以地方政府信譽擔保的，中央政府代為發行，但是要靠地方政府自己償付的，如果地方政府的債務的利率、期限、付息等等與中央政府債務相似的話，其信譽度又和中央政府存在一定的差異時，居民在投資時一定會有所顧忌。所以，要想使地方政府債務被更多的投資者認可，一方面要在債種設計上下工夫，同時，要特別安排好募集資金的使用方向，給投資者更好的回報，這樣才會使剛剛開始運轉的地方政府債務進入良性循環。